“新科技战略”和“功能性产业政策组合” | 一财智库全景研究

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摘 要

中国正在制定的“十四五”规划和2035远景发展目标将科技实力置于前所未有的高度和重要位置。综合中央的诸多论述和正在展开的战略部署和政策布局，我们将其定义和理解为“新科技战略”，核心是科技作为生产要素在整个经济系统中的充分市场化，以及基础研究、应用研究以及产业实践的深度融合。

中央提出该论述的大背景是：中国在全球制造业和服务业领域的技术含量和所处位置正在进入全球第一阵营，但严重依赖全球价值链高度分工和以美国为主的技术外溢（Spillover），当全球价值链因中美技术脱钩和全球大流行而发生断裂时，类似断供、“卡脖子”问题频发，已经成为中国经济发展和经济安全的最大障碍。此外，随着传统经济增长动能不断减弱，科技创新已经成为经济增长最重要的动力来源。创新不足，会丧失中期和长期的增长潜力，陷入“中等收入陷阱”。

中国目前的现状是：基础研究存在自我循环和自我评价的问题，和全球学术和研发市场的标准有所割裂，也未能和中国经济体系有效衔接；应用研究也存在类似的问题，与公司和产业的应用割裂。三者相对割裂和自我循环，加之研发投入总体不足，从0到1的突破难以广泛实现。反观美国，之所以拥有科技的超强实力，核心就在于其基础研究、应用研究以及产业实践的深度融合，以及在此基础上超大规模共同投入实现协同的研发支出。在如今科技巨头引领创新、驱动经济和行业发展的数字经济发展大背景下，三者的融合已经成为构建未来国家实力不可或缺的制度安排和“生产关系”。

我们认为，“新科技战略”的关键推手是政府的制度安排和政策组合体系，除了基础研究的布局和安排、科研体制机制重设外，打通基础研究、应用研究以及产业实践的产业政策是经济政策和制度安排的核心。

21世纪以来，由于中国过去的“选择性产业政策”（如低成本贷款、补贴、税收减免等）存在市场扭曲、效率低下等弊端，往往被国际社会认定为补贴并导致全球的不公平竞争，在WTO等国际平台上受到发达国家的攻击和发展中国家的抱怨，甚至反倾销措施和高关税壁垒（例如中美贸易摩擦）。而全球产业政策的目标已经向改变经济结构和增长轨迹演变，以创新为核心的政策目标日益清晰，表现为“功能性产业政策”。

随着中国与领先国家技术差距的缩小，以及国际技术竞争格局的变化，在“双循环”大背景下，自主创新将成为中国科技创新的核心任务。这意味着产业政策需要向支持创新的功能性产业政策转换，即通过加强基础设施建设，通过具体机制安排和资金投入来推动和促进技术创新和人力资本投资，并维护公平竞争、支持中小企业，降低整个经济体系的平均研发成本和交易成本，提高效率和回报，推动整个行业和企业向创新前沿移动。

中国政策应对

l   针对关键技术领域，以构建世界级产业集群为目标，以全局的眼光建立以支持创新为核心的产业政策组合，重点推动企业在核心科技、核心部件、高端产品、行业/产品标准上进行突破，向价值链上游迁移，从而对整体产业发展起到牵引作用。

l   借鉴美国高级研究计划局（DARPA）、半导体制造技术战略联盟（SEMATECH）、日本超大规模集成电路技术研究协会（VLSI）和德国弗劳恩霍夫协会的成功经验，构建政府与私人部门的研发生态，将政府、私人部门和学术机构紧密联结，建立国家投入资源的基础研究、大学和产业界的联合机制安排，合理分工，协同研发。

l   将研发生态中的“竞争前技术”应用到企业后期的技术和产品开发中，通过企业之间的市场竞争，形成市场反馈机制，在试错中提高研发效率，实现优胜劣汰，降低全社会的研发成本。研发生态参与者应建立起长久的伙伴关系，这些联系不仅可以增强研发过程中知识分享带来的协同效应，还可以扩大政府资助技术的潜在应用用户基数，形成良性互动。

l   创新过程中充满不确定性，政府对于新技术研发支持应着眼于通用技术，如信息通信技术、人工智能、生物技术、新材料等。这些新技术的研发有更高的风险，对其失败的容忍度也应提高。其中尚未有商业化可能的技术需要政府资金更多支持。

l   摈弃“选择性产业政策”,坚持市场主导资源配置，政府解决市场和系统失灵的定位。政府对国家级基础研究主体注入资源，同时以需求为导向，以市场化的方式对产业和技术进步进行引导，对于极具潜力的技术，政府采购可以为其提供早期的市场需求支持（例如制定绿色标准、推动数字化转型等）。应避免定向支持行业的某一种技术路径或某个企业，从而避免错误选择拖累技术进步，以及被其他国家认定为政府补贴，引发关税等贸易报复。

l   推动企业参与大科学计划和大科学工程，并帮助其完善商业模式来实现国家与企业利益的平衡。在集成电路、生物医药、人工智能等关键领域，中央和地方政府可以采取“夹层项目”的方式，即以短期内对成本不敏感的政府重大项目为新技术研发提供商业需求支撑，并通过这些项目对接其他商业企业的市场化需求，从而以商业化的方式解决前沿技术研发前期市场需求不足的问题。

l   中央政府加大针对未来的科技投入，例如外太空领域，地方政府加大对智慧城市等基础设施投入，以支持和推动相关技术和产业发展。

l   关注跨学科领域，例如ICT行业、材料学、生物学、人工智能和脑神经等学科的联合跨界研究。

l   在新产业、新技术进入市场化竞争阶段时，政府的需求应转向支持市场化竞争。在当下科技巨头高度垄断市场和技术的情况下，尤其需要关注反垄断问题，应积极制定和推出竞争政策，支持大批中小企业的生存和创新。

l   科技创新的产业生态应同时具有稳定性和开放性的特点。稳定性特征可以明确参与者的预期使他们愿意投入资源，而开放性则可以防止既得利益者阻碍技术进步，并增强研发过程中知识分享带来的协同效应。建立兼具稳定性和开放性的数据平台基础设施至关重要，政府应积极推动将科技巨头掌控的数据纳入到整合数据平台，以实现经济和金融安全，并减低中小企业的竞争成本。

l   科研计划成功的核心依赖于高素质的人才，如果不能在研究计划中吸引并聚集大量高科技人才，将难以实现技术突破。在一些重点地区更大范围内降低所得税至15%（或地方政府补贴）已成为政策必选项。同时，对人力资本进行大规模投入，进行技术和技工培训，加大对整个社会在数字化、数字经济、计算机和人工智能等领域的教育和培训投入。