【2020第一财经·摩根大通年度金融书籍】《跨境资本流动管理政策与工具——国际货币基金组织文献选编》
2021-02-23 14:35:51 第一财经研究院

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《跨境资本流动管理政策与工具——国际货币基金组织文献选编》

作者:孙天琦、刘芳、吕晓 等

出版社:中国金融出版社

【获奖理由】外汇市场作为联系国际国内市场的枢纽与国际经贸矛盾的市场载体和集中反映,在当前不确定性加剧的时点,需要更好地完善“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架,以确保在复杂形势下坚持对外开放,在全面开放中守住风险底线,而本编译作品则为此提供了更好的国际经验借鉴。


完善我国外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架

孙天琦、刘芳、吕晓等/文

近年来中国宏观管理部门和外汇管理部门在稳步推进资本项目开放、促进贸易投资自由化便利化的进程中,借鉴国际经验,结合中国实际,在加强外汇市场微观监管的同时,探索实践了跨境资本流动宏观审慎管理机制,在持续开放进程中有效维护了外汇市场平稳运行和国家经济金融安全,国家外汇管理局局长潘功胜将其总结为外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架。这些政策实践为丰富国际经验和推动国际政策协调提供了有益借鉴。

近年来我国外汇市场管理的实践探索

近年来,我国金融管理体制包括外汇管理的改革与实践中已广泛引入宏观审慎管理理念和政策,党的十八届五中全会关于“加强金融宏观审慎管理制度建设”的要求、党的十九大关于“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”的要求得到贯彻落实。

在外汇管理领域,2015年底至2017年初,受国内外多重因素影响,我国外汇市场几度出现较严重的“跨境资本大规模流出—外汇储备持续下降—人民币贬值压力增大”负向螺旋,外汇市场预期发散导致的短期压力在量价两方面都表现得比较明显。按照党中央、国务院决策部署,有关部门综合施策,采取一系列应对措施,探索实践了外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架,有效维护了外汇市场平稳和经济金融稳定。一是坚持改革开放,“打开的窗户不会再关上”。推进人民币汇率市场化改革,更好发挥市场在汇率形成中的决定性作用,进一步增加汇率弹性和波动容忍度。稳妥有序推进资本项目可兑换,推动金融市场双向开放,提升贸易投资自由化便利化,加强预期管理和市场沟通,促进外汇市场供求平衡。二是加强跨境资本流动宏观审慎管理。以市场化手段逆周期调节跨境资本流动,防止外汇市场预期发散导致“羊群效应”和汇率超调并进而引发系统性风险,控制货币错配和期限错配风险,维护外汇市场总体稳定。比如,加强本外币全口径跨境融资宏观审慎管理,构建跨境融资宏观审慎约束机制并进行逆周期调节。又如,实施境外金融机构存放境内存款准备金政策,根据需要阶段性调节境外人民币流动性。三是强化外汇市场微观监管。在坚持经常项目可兑换承诺,坚持执法标准跨周期一致性、稳定性和可预期性的基础上,以打击虚假交易、异常交易等各类违法违规活动为重点,强化已开放项目真实性审核,严格落实未开放项目既定政策,按照功能监管原则,落实穿透式监管要求,严厉打击“地下钱庄”、违法炒汇平台等,并配合反洗钱、反恐怖融资、反逃税工作,外汇市场秩序显著改善。

完善外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架

习近平总书记在2019年年初的重要讲话中指出“坚持宏观审慎管理和微观行为监管两手抓”,并要求“提高开放条件下经济金融管理能力和防控风险能力”。深入总结近年来我国跨境资本流动风险管理经验,在理论和实践中加快完善潘功胜局长提出的外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架,已成为外汇管理部门落实党中央要求,在全面开放条件下构建适应国家治理体系和治理能力现代化的外汇管理体制机制的重要抓手。

一是坚持用改革开放的办法应对外部风险。外汇领域改革开放不会后退,更不会走回资本管制的老路。二是以加强宏观审慎为核心改善跨境资本流动管理。外汇市场(或跨境资本流动)宏观审慎管理以维护外汇市场基本稳定,防止大规模跨境资本流动引发系统性金融风险为总体目标。建立健全跨境资本流动监测、预警和响应机制,采取必要的数量和价格工具,逆周期、市场化调控外汇市场主体的顺周期行为。发挥外汇管理功能监管优势,以银行、重点企业等系统重要性跨境投融资机构为抓手,丰富针对各类交易主体的全覆盖宏观审慎管理政策工具箱。加强和完善对外债、证券投资、内保外贷等短期资本流动管理,研究在改革开放政策设计中嵌入宏观审慎调节机制。同时,加强跨境资本流动管理的国际沟通和政策协调。三是以转变监管方式为核心加强外汇市场微观监管。开放有序、监管有效的外汇市场是高质量对外开放不可或缺的重要条件,外汇市场微观监管方式转向以事中事后监管为主,是建设开放有序、监管有效外汇市场的必然要求。外汇市场微观监管包括实需管理/真实性审核、行为监管和微观审慎监管。其一,实需管理/真实性审核立足于我国资本项目未完全开放的现实制度条件,对外汇收支和外汇经营的真实交易背景提出要求,其外延与内涵可根据我国资本项目可兑换和外汇市场开放进程不断调整,旨在确保外汇管理政策落地执行,维护外汇管理的有效性和稳定性,维护开放进程的可控性。其二,行为监管对外汇批发市场和外汇零售端服务提供者的行为进行监督管理,包括但不限于打击操纵外汇市场行为和内幕交易、建立健全信息披露要求、反不正当竞争/反垄断、反欺诈和误导、解决外汇市场消费争议、落实个人金融信息保护等,旨在维护外汇市场竞争秩序,保护外汇市场消费者/投资者合法权益。其三,外汇市场(主体)微观审慎监管主要防止银行、企业等外汇市场微观主体在外汇

交易中的过度风险承担行为,可对银行等金融机构并主要通过其对企业探索实施补充性审慎监管指标和相关要求。

当前世界处于百年未有之大变局。短期看,新冠疫情后发达国家货币政策影响和经济复苏方式存在极大不确定性;长期看,国际形势如何在多边与单边两种前途间艰难抉择,也存在极大不确定性。如何在复杂形势下坚持对外开放,在全面开放中守住风险底线,是今后一个时期必须跨越的重大关口。外汇市场是联系国际国内市场的枢纽,是国际经贸矛盾的市场载体和集中反映。完善外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架,是需要在理论上廓清、在政策上做实的重要顶层设计问题,在更好借鉴国际经验、加强国际沟通协调方面,还有许多重要工作需要务实推进,这正是翻译出版本书的价值所在。

(本文系整理自《跨境资本流动管理政策与工具》代译序)


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